中國目前的城市化率已經達到52.3%，是一個城市和農村各占一半的國家，如果按照每年一個百分點的城市化率增長速度計算，到2020年，城市化率將達到60%左右。這意味著，未來10年是中國從農村社會向城市社會轉型的最關鍵時期，可以說，這一轉型決定著中國現代化的成敗，這也是未來五到十年三農政策的背景和基本立足點。

　　一、決定轉型成功的幾個關鍵因素

　　第一，城鄉融合。根據國家統計局發布的數據，20 1 2年中國農民工總量已經達到26261萬人，比201 1年增加983萬人。未來1 0年還將有1億多農民工進入城市就業。這些從農村進入到城市的農民工如何和能否真正融入城市社會，是我國社會轉型能否成功要邁過的第一道坎。

　　第二，糧食問題與經濟轉型。伴隨著如此大規模的農村人口遷移到城市，生產要素在城鄉之間的重新配置，原來的糧食生產者變為糧食消費者，中國農業支撐糧食生產的方式正在發生重大變化。中國的農業發展方式將朝哪個方向走?變到什么程度?糧食自給政策如何因應?國內和國際市場如何統籌?技術路線如何演化?

　　第三，農村勞動力對經濟貢獻從數量向質量轉變。我國正在經歷從勞動密集型產業向依靠勞動力質量的技術密集和創新型產業升級。上一個戰略機遇期，靠農村勞動力數量，下一個機遇期，則靠農村能夠提供的人力資本。升級的核心是依靠人力資本的提升。而整個中國人力資本的存量主要來自農村，也就是說，中國農民人口的素質和質量決定了中國產業升級和經濟轉型的成敗。

　　第四，農村治理模式轉變。中國正在經歷著一場巨大的社會轉型，而擁有最廣闊疆域的農村的治理優劣將直接決定中國社會轉型的成敗。若要使農村成為國家轉型進程中一個積極的因素而不是破壞性因素，就需要理順一些關鍵的矛盾，要在農村治理上實行真改革。

　　二、農地制度改革的兩難選擇

　　中國未來農產品供給問題實質上是農業發展道路的選擇問題，我們是走“小農+高補貼”的道路?還是走“大農+雇傭農場”的道路，我們未來幾年必須做出選擇。

　　我認為中國未來的農村和農業的發展，應該是兩條農業道路中間模式——既不會是完全的自耕農制度，也不會是完全的大農場，而是以村社為基礎的適度規模化的家庭經營的模式。這一轉型的基本制度內核是，原來土地承包者長期持有承包權或者田底權，并且擁有處置權，來保證土地利用效率的提高和適度的規模化。

　　應該說，目前的小規模、商品率低的自耕農制度有其現實性，因為中國是一個擁有最大規模的小農人口的國家——即便到2020年，城市化率達到了60%，我們仍然擁有5.6億農村人口。農村人口的穩定對整個國家的穩定具有重大的影響。

　　小規模的自耕農自然會以兼業為主，因為隨著未來城市化和工業化的逐漸加深，農業收入占農戶總收入的比重勢必會越來越低，農民家庭內部對勞動力的配置自然是主要勞動力外出從事非農就業，土地留給老人、婦女這樣的半勞力打理，這就造成了現在比較突出的農業老齡化和婦女化問題，并且農業也日益自給化，土地的效率日益降低。

　　除此之外，由于小規模農業種植糧食土地效益自然比較低，因此很多農戶會選擇種植蔬菜、水果等經濟作物，使農地非糧化的傾向越來越大，這就對國家的主糧安全構成潛在威脅。即便是發展合作社、種糧大戶仍然解決不了農業的非糧化問題，其原因在于，我們現在流轉的土地規模，還不足以使得種植小麥、玉米、水稻等主糧的規模效益顯現出來。調查發現，除了東北地區流轉規模達到成千上萬畝的情況之外，大多數的農區流轉土地規模都在幾十畝、上百畝之間，經營者在糧食作物和經濟作物之間做土地的配置時，自然為了獲得比較高的利潤率而選擇非糧化。而對于日、韓以及中國這樣的東亞國家，糧食安全的底線是主糧安全，因此只有國家對主糧種植進行高補貼，使用如土地面積測量儀來精準測定土地面積合理安排耕地才能保證主糧種植的適當規模。即便是我們在未來達到60%的城市化率，中國小農社會的基本格局仍然是改變不了的，靠農業的規模化種植來支撐農業的適度效益在未來五至十年是看不到的。

　　因此我們必須有一套制度設計，使離開農村進入到城市的3～4億左右轉移到城市的農村人口真正融入城市，讓他們真正能與農地經營脫鉤。只有這個群體在城市的社保、醫療、養老、教育、住房等整套政策和城市實現了接軌，他們的土地才能在理論上轉給留在農村的人口種植。但是，這些人的土地如何退給留在農村的人，是一個需要認真研究的問題。我們不能簡單地讓他們交出土地，這會對國家的安定造成沖擊、引起動蕩。也不能用土地換社保——因為，土地是農民的基本權利，而社保則是他們進入到城市工作生活后應該享有的公共服務，這兩項權利之間沒有可置換性。

　　我認為不妨把現有的農村土地承包經營權中再設一個處置權，即在農民對承包土地的使用權、收益權、農地農用的流轉權之外，再賦予農民對于承包土地的處置權。同時，還需要對耕地的承包權和經營權分離(承包權等同于明清時期的田底權，經營權等同于田面權)，田底權和田面權的分離，可以避免目前進城農民對承包地的處置困境，而放心地將經營權讓渡給留在農村從事農業種植的人。同時，農業經營者的土地經營權權能也要賦權充分，對其合法流入的經營權應該可以出租、抵押，這樣為土地規模化之后的土地投資、發展現代農業的投入等也可以得到保障，經營者之間的流轉也能成為可能。這樣目前制約農業發展的自給化、老齡化、過小規模、土地利用效益低等問題就可以得到一定程度的緩解。

　　另外一個在農地經營制度中必須認真對待的制度是村社制度。我認為鄉土社會的村社應在新時期土地流轉、規模經營及經營者的選擇和培育上發揮應有的作用。農村土地的社區共有制使得農村社區的土地耕種經營具有排外性，這個特點在可見的未來并沒有發生根本性轉折的可能性，但由于耕作模式的現代化，在未來五到十年間，村社的邊界將會發生一定的變化。我認為在一定的時期內，土地的規模經營邊界會越來越村社化，會形成一個個以村社為單位的農場，根據村社邊界內農戶的經營能力來確定經營者和經營規模，村社內可以出現數量不等的農場，農場主則產生于村社內部。村莊在為農業提供農資供銷、農產品銷售、農業科技等方面將是一個重要載體，否則，其他很多主體也會進來。也就是說，村莊將會在未來的農業生產模式中發揮重要的作用，而不是逐漸消亡。

　　那么，在未來農村改革中對村社制度如何安排?

　　擁有悠久歷史的中國鄉村村社，是以傳統農業的耕作半徑為基礎形成的。在現代農業機械化的發展過程中，村社的耕作半徑正在逐漸擴大，那么未來農村的村社邊界也應該會隨之逐漸外擴，這些變化將會沖擊現有的村社集體所有權’，帶來村社集體所有制的變革。現實中出現村社在合并過程中集體所有權的虛化甚至消失，有些地方在村莊合并的過程中直接將自然村的所有權上升到行政村一級，這些都是不利于農村穩定和農民權益保護的。我認為在這個村社發展的過程中，應該將集體所有權量化、確權為成員權，這樣就避免了由于變更集體所有權或者變更村社的范圍忽視集體所有權的問題，也就避免了農村土地成員權的混亂。以上兩項政策安排恰當了，現在面臨的農民進城之后對農業的沖擊問題就可以得到緩解。

　　三、教育政策調整實現農村人力資本的提升

　　中國正在進行的經濟轉型和產業升級，都需要人力資本的支撐，而農村將來在客觀上仍將提供主要的人力資源供給。目前，作為中國工業化勞動力主體的農村勞動力是基本沒有受過職業培訓而直接進入到產業體系。要想真正實現國家的經濟轉型和產業升級，中國從現在開始，必須要建立國家層面對農村人口的職業教育培訓體系，否則國家的產業升級和經濟轉型將因沒有人力資本基礎的支撐而受阻。目前的以大型和特大城市為載體構建的、以高等教育為主的教育資源分配格局要轉向以職業培訓為主導的教育資源分配格局，并且勞動力職業培訓應在勞動力輸出大省得到強化，這對于中國未來成為人力資本大國具有舉足輕重的意義，是一個國家戰略問題。

　　與人力資本提升直接相關的，還有城鄉制度的接軌問題。我們要對已經和將要進入城市的3～4億左右的農村人口如何融入城市進行整體性政策設計。根據201 3年5月全國婦聯發布《我國農村留守兒童、城鄉流動兒童狀況研究報告》顯示，我國目前留守兒童已經超過了6000萬，這一規模巨大的兒童的教育、心智培育基本是割裂的，而他們的父母為了孩子最終會在一定的時期返回到農村。因此，對進入城市的農民工如何融入城市的制度設計，是提升中國人力資本的關鍵。除了我們耳熟能詳的社保、醫療和養老制度的接軌外，還要對這個產業工人群體建立一個職業培訓體系，這需要一整套的培訓、訓練、技工考核、職業資格的認證和升級制度設計。這個群體的子女，即數以千萬計的留守兒童是成為下一代的低端產業的農民工還是成為支持中國產業轉型升級的人力資本，將取決于我們的制度選擇和設計。我認為未來進城從事非農就業的農民工向城市轉移，必須要以舉家遷移為主。其核心是我們的住房保障體系以及教育體系的建立和完善。

　　四、農村治理結構變革

　　農村的治理結構直接關系到國家的長治久安。農村治理結構的核心問題是：我們目前的農村治理方式已經難以適應轉型的需要，也滯后于農村的發展現狀。

　　我們現在的農村治理是靠支部建在村這種新中國成立以來就開始運轉的維持農村穩定的制度安排。這一制度在發生了巨大變化的新時期的農村正在面臨著巨大的挑戰。在很多地區，村莊集體經濟已經虛化，村集體對農民的經濟控制力也非常弱。而村莊的自治方面，除了村民選舉之外，村民自治事實上是虛化的，村民并沒有被賦予事實上的管理村莊的自治權力。因此，村黨支部、集體經濟和村民自治這三駕馬車基本上難以合力維護農村治理。這樣的治理現狀，在目前農村人口大量流動到城市的現實情況下，將會在未來五到十年出現更多的矛盾和沖突。

　　我認為對于沿海發達地區等有經濟實力的村莊和中西部傳統農業地區集體經濟實力很弱的村莊，不應該是一刀切的改革模式，而應該區別對待。

　　對于沒有經濟實力的村莊，財政應該下伸，恢復傳統村社的維持穩定、化解糾紛、排解矛盾、上傳下達、提供基本公共品的職能。這需要認真細致的政策安排。

　　而對于發達地區的農村，應該推動重大的村莊治理結構的改革。目前發達地區面臨的問題是越發展越麻煩，麻煩的根源是，隨著城市化和工業化的發展，這些地區的土地收益大大上漲，長出了一塊巨大的集體資產，但是國家針對集體財產的財產制度安排并沒有跟上，結果就造成了黨支部、集體經濟組織和村民自治組織這三駕馬車為爭奪對村社經濟的控制權斗爭不斷。由于集體資產與農民之間的產權關系沒有理順，于是，這三股力量一邊斗爭，一邊又黑箱操作，引起了農民的強烈不滿。因此，這類地區應該盡快對集體資產進行清理和了斷，將集體資產量化給村民，之后進行重組，逐漸形成以資本為紐帶的市場主體，而村社則承擔提供公共品的職能，不參與集體資產的經營。這樣政經不斷分離，農民的權利得到保障，公共品的提供主體明晰，農村治理的混亂局面就可以得到解決。